民法典頒布對社會組織立法工作的影響

 時間:2020-11-24 11:45:00來源:瀟湘晨報

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)作為“社會生活的百科全書”,涉及經濟社會發展的各個方面。就社會組織治理而言,它回應社會關切,給予社會組織非營利法人分類的精準定位;它引入“捐助法人”概念,為社會組織分類規范提供了明確依據;它提出組織機構設置等治理要求,為社會組織治理重塑提供了制度保障。民法典的頒布對于走好中國特色社會組織發展之路奠定了重要的制度基礎,也對新形勢下做好社會組織立法工作指明了新方向、提出了新要求。

精準定位

民法典第八十七條明確了非營利法人的定義,并規定非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等,這是我國第一次以法典形式將社會團體、基金會、社會服務機構等社會組織完整納入非營利法人類型。

采用非營利與營利作為法人組織的“元分類”,在此基礎上增加特別法人的分類,符合我國基本國情和現實需要,對長期以來社會組織在民事基本法中組織形式不全、組織屬性不明確、法律地位不清晰等弊端作出了積極回應。從做好社會組織立法工作來看,首先,要加大制度創新。從立法技術看,非營利法人制度蘊涵的是人性的二元論,處理好“經濟人”和“道德人”之間的關系,遠比營利組織領域單純理解經濟人和理性人要難得多,社會組織立法要在市場經濟條件下,將民法典中“人”的利他行為與利己行為做出平衡,建立一個既有別于所有人控制的商業組織制度、又有別于政府管控制度,既保護崇高道德行為、又遏制謀利沖動,既強調私法自治、又強調依法監管的規則體系。其次,要明確非營利標準。圍繞民法典第八十七條和九十五條規定的非營利法人“禁止利潤分配”和“剩余財產處置的近似原則”做好配套立法銜接和行業、部門法規的清理工作。再次,要對“為公益目的成立的非營利法人”進行界定。民法典第九十五條規定,“為公益目的成立的非營利法人終止時,不得向出資人、設立人或者會員分配剩余財產。剩余財產應當按照法人章程的規定或者權力機構的決議用于公益目的;無法按照法人章程的規定或者權力機構的決議處理的,由主管機關主持轉給宗旨相同或者相近的法人,并向社會公告”。值得注意的是,第九十五條規定的“近似原則”僅適用于以公益目的成立的非營利法人,而不包括其他行業協會商會等互益性社會組織。多年以來,現有立法、政策關于公益、非營利、慈善等概念始終存在交互使用、容易混淆的情況,應當以民法典頒布為契機,對有關術語進行明確、統一,對“公益目的成立的非營利法人”進行界定,或建立與“慈善組織認定”制度的銜接對應關系。最后,要加強對社會組織的非營利性監管。有了民法典的清晰定位,社會組織立法應當多層次、全方位建立健全非營利性監管機制和監管規則,形成業務主管單位、行業主管部門、登記管理機關、稅務部門聯動的監管機制,加大對社會組織亂發牌子、亂搞評比、亂收費、濫設分支機構違規牟利行為的執法力度,規范社會組織經商辦企業和關聯交易等行為,更好樹立和維護民法典的立法權威。

分類規范

民法典第九十二條對捐助法人進行了定義:“具備法人條件,為公益目的以捐助財產設立的基金會、社會服務機構等,經依法登記成立,取得捐助法人資格”。這一規定首次將社會服務機構(現行行政法規中稱為“民辦非企業單位”)與基金會并列成為捐助法人,并在此基礎上對其組織機構、剩余財產處置等做出同等規范。從定義看,現行《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定的個體制和合伙制的民辦非企業單位不再屬于社會服務機構的概念范疇。從社會組織立法工作看,要重點做好社會服務機構立法銜接。首先,要統一組織名稱。長期以來,行政管理法規中,“民辦非企業單位”采用的是否定式的表述,因含義模糊、定位不清、與國際命名慣例不一致而飽受爭議。民法典考慮到這一問題,將“民辦非企業單位”改為“社會服務機構”,突出了其提供社會服務的特性。但由于《民辦非企業單位登記管理暫行條例》及其配套法規政策等仍然使用“民辦非企業單位”稱謂,需要盡快與民法典保持一致。其次,要明確法人屬性。長期以來,個人型和合伙型民辦非企業單位由于產權不清、責任連帶,組織財產的獨立性不強,非營利性難以保證,民法典制定看到了這一弊端,從制度上明確了社會服務機構為法人組織。為此,社會組織立法應當廢除個人型和合伙型民辦非企業單位類型,并考慮設置一個過渡期,允許已登記的個人型和合伙型民辦非企業單位退出,或到市場監管部門登記為營利性法人,或轉為法人型組織在民政部門重新辦理登記。再次,要提高監管標準。與社會團體分為公益性和互益性法人不同,民法典規定社會服務機構、基金會一律為公益性的捐助法人。從實踐看,社會組織的公益性存在一個由強到弱的過渡譜系。一般認為,基金會作為典型的慈善組織,公益性和利他性最強,相應地,公權力接入程度更高,對其信息公開、社會監督的力度更大,所謂“玻璃口袋”就是對其透明、公開運作的要求。而社會服務機構因數量較大、立法不統一、組織類型多樣、監管力量薄弱、扶持政策不到位等原因,不少學者認為我國民辦非企業單位行業存在一種亂象,即“在非營利外衣下實施營利成為一種固成的慣性”。民法典頒布后,社會組織立法工作必須要攻堅克難,著力建立健全高標準、全方位、精細化的治理規則,從登記入口、日常監管、社會監督、執法檢查等環節著手,編牢織密集資產管理、負責人管理、項目管理、剩余財產處置在內的網絡化無縫監管制度,扭轉社會服務機構違規牟利行為。

治理重塑

民法典第九十一條對社會團體的章程、組織機構(權力機構、執行機構)、法定代表人做出規定;第九十三條對捐助法人的章程、組織機構(決策機構、執行機構、監事會)和法定代表人做出規定。從做好社會組織立法工作看,首先,要堅持分類指導的治理理念。民法典基于捐助法人公益性和財產監管的特殊要求,明確了監事會為基金會、社會服務機構等捐助法人的必設機構,以強化其內部監督。而對社會團體,可允許其根據自身特點,區分公益性、互益性特征及登記層級等,自主選擇是否設立監事會。其次,要提升章程的治理地位。要明確章程在社會組織內部治理中的核心地位和作用,通過在章程中明確黨建領導機制,細化社會組織法人治理機構及職責,明確法定代表人的人選、屆次和負責人的責任,切實提升社會組織依章程辦會理念和自律誠信辦會能力。再次,加強對重點問題的治理。要圍繞社會組織負責人一言堂、內部人控制等問題,建立負責人問責制度和信用管理制度;圍繞社會組織陷入僵局問題,建立糾紛解決機制;圍繞捐助法人關聯交易等問題,建立信息公開制度;圍繞社會組織濫設、疏于管理分支機構的問題,明確設立原則、程序和法律責任。最后,要強化對“僵尸組織”的治理。要按照民法典第六十八條規定的法人終止情形,建立非營利法人破產制度;要降低注銷成本,探索簡易注銷制度;要通過吊銷登記證書、納入異常名錄和嚴重違法失信名單等方式,加速“僵尸組織”市場出清,促進社會組織布局優化。

民法典體例科學、結構嚴謹、內容完整、協調一致,體現了高超的立法水準。社會組織立法工作應當既領會總體精神、又把握具體要求,既落實文字要求、又注重內在意蘊,將民法典的各項要求做實、做好、做出成效。

(作者單位:民政部社會組織管理局)

(來源:中國社會報2020.11.23)

【來源:中國社會報】

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